Реформування залізниці: що там в світі…

Є вислів, що залізниця – це локомотив економіки. Вислів старий, як і сама залізниця. Якщо повернутися в часі років на 30, то з подивом зрозумієш, що майже нічого не змінилось. Ті самі локомотиви, ті самі колії, ті самі економічні показники…

Реформа природної монополії АТ «Укрзалізниця» назріла вже давно. Галузь потребує розвитку, створення конкурентного ринку, залучення потенційних інвесторів.

З плином часу використовуючи одні і ті ж методи та механізми, навіть залишаючись на одному рівні – ми деградуємо. Щодо прогресу змін, то він можливий за двома сценаріями: еволюційним та революційним. Еволюція для залізниці – це безперервне виділення ресурсів на поступове покращення якісних показників роботи залізниці не зважаючи на зовнішні фактори. Останні 28 років ми не спостерігали схожих процесів. Революція – стрибкоподібний розвиток, частіше за все без урахування змін базису. Що нам потрібно на сучасному етапі, так це еволюційні зміни зі швидкістю революційних.

Не існує стандартної моделі для реформування залізниці і не існує типових рішень, які підходять для всіх. В кожній країні потрібно впроваджувати модель реформ, що буде забезпечувати відповідність національному середовищу, гарантуючи, що сектор залізничних перевезень зможе перейти до надійного фінансового становища шляхом успішних реформ та підвищення конкурентоспроможності.

На прикладі реформувань залізниць в країнах Європи, ми спробуємо розробити свій власний шлях розвитку. Підхід до реформ в різних країнах можна розділити на чотири широкі групи:

• країни ЄС;
• країни Центральної та Північної Європи – такі як Норвегія та

Швейцарія;

• країни, які офіційно чи потенційно можуть стати кандидатами на вступ до ЄС у Південно-Східній Європі; і
• республік колишнього Радянського Союзу.

Досвід ЄС.

Реформа залізничного транспорту ЄС має три основні цілі:

а) розділення управління інфраструктурою та сервісом;

б) відкриття ринку та лібералізація залізничних послуг;

в) створення спільного транспортного ринку шляхом сприяння взаємодії та технічної гармонізації.

Історично, в Європі залізниці – це вертикально інтегровані державні монополії. Вертикальний поділ передбачає розмежування потенційно конкурентної діяльності (наприклад перевезення вантажів чи пасажирів)  від тих видів діяльності, для яких характерна природна монополія

(наприклад, управління інфраструктурою), і це спрямовано на полегшення недискримінаційного доступу для існуючих операторів та нових учасників ринку перевезень. Підхід ЄС до реформ ґрунтувався на ідеї, що більша конкуренція сприяє більшій ефективності та швидкості реакції на потреби ринку перевезень.

Наступним етапом мало стати створення єдиного європейського залізничного простору, що включає підвищення сумісності та інтегрованості національних мереж. Успіх лібералізації в ЄС частково залежить від усунення фізичних та технічних бар’єрів між країнами-членами ЄС, щоб поїзди могли пересуватись через національні кордони. Також передбачається гармонізацію нормативних положень щодо безпеки та прав пасажирів.

Еволюція залізничного законодавства бере свій початок у 1991 з Директиви 91/440 / ЄС. Вона мала під собою чотири пакети (етапи) включно з заходами задля реформування залізничних перевезень.

На першому етапі (2001р.) передбачалися кроки до подальшого вертикального відокремлення, організаційного поділу між управлінням інфраструктурою та сервісними операціями. Інші функції, як от розподіл пропускної спроможності залізниць, оплату інфраструктури та ліцензування, було надано національним регулюючим органам – незалежним від будь-якого адміністратора інфраструктури.

Важливим аспектом була зосередженість на технічній складовій ліцензування перевізників, таких як безпека, системи контролю, сигналізації, навчання персоналу та інші заходи, які повинні були забезпечити плавний та безпечний транскордонний залізничний рух.

Другий етап (2004р.) зосереджений на питаннях безпеки, встановлення загальних методів та цілей безпеки. Він передбачав створення національних органів з безпеки, які відповідають за видачу сертифікатів безпеки залізничним операторам та проведення аудиту безпеки.

Третій пакет реформ (2007р.) передбачав повне відкриття міжнародних пасажирських залізничних перевезень. Створювалась європейська система ліцензування для машиністів поїздів, встановлюючи мінімальні вимоги

для медичної підготовки, базової освіти та загальних професійних навичок.

Передбачалась низка заходів щодо захисту та розширення прав пасажирів, операторів зобов’язували:

– забезпечити недискримінаційний доступ до поїздів та допомогу інвалідам та особам зі зниженою рухливістю;

– компенсація пасажирам у разі загибелі, каліцтва або пошкодження багажу;

– регламент допомоги пасажиру та компенсацію у разі затримки або скасування подорожі;

– створити механізм розгляду скарг, щодо порушення прав пасажирів.

Четвертий етап (2016р.) передбачав внесення коректив в попередні реформи, виправлення слабких місць у законодавстві задля спрощення доступу до міжнародних перевезень, гармонізації технічної складової, ліцензування залізничних оператор на всю територію ЄС.

Як ми бачимо, метою реформ залізничного транспорту на території ЄС є створення конкурентного середовища, зменшення дискримінаційних складових, загальна економічна та технічна гармонізація. Все це дало потужний поштовх до розвитку технологій, залучення інвесторів, збільшення долі залізниці на ринку перевезень пасажирів та вантажів.

Країни Центральної та Північної Європи

Це такі країни як Норвегія та Швейцарія. Реформи тут мали характер, що поєднував у собі риси німецьких та англійських реформ. Передбачалася гібридна система управління з лібералізацією ринку перевезень та частковим приведенням у відповідність до європейських норм ліцензування та доступу до інфраструктури.

Туреччина

Національна залізниця республіки Туреччина TCDD – це державна компанія в яку входять власне залізниця, підприємства що виготовляють рухомий склад та морські порти з залізничним сполученням. Рентабельними були лише порти, за рахунок яких і здійснювалося перехресне субсидіювання. В 2005 році після підписання асоціації розпочалася реструктуризація залізниці з напрямком реформ на ЄС. В 2011 році законодавчо розділено залізницю. Створено дирекції з доступу до інфраструктури, тарифної політики, управління пропускною спроможністю, ліцензування та безпеки рухомого складу. В 2013 ліквідовано державну монополію на перевезення. Введено систему контрактів для ринку перевезень. В 2018 році TCDD ліквідовано дефіцит рентабельності. Передбачено державне фінансування для будівництва нових мереж залізниць, реконструкції існуючих та впровадження високошвидкісних потягів.

Російська Федерація

Наприкінці 90-х років уряд визнав, що сектор має величезні інвестиційні потреби та стійку негативну динаміку розвитку. Було визнано необхідність залучення приватного капіталу, стимулювання зниження витрат та підвищення прибутковості. Реструктуризацію російської залізниці можна поділити на три етапи.

На першому етапі (до 2003р.) створено державну компанію РЖД зі 100% державним капіталом, реформа спрямована на відокремлення політики та регуляторних функцій від управління бізнесом та послугами з перевезення. У той же час відбулося значне скорочення персоналу та перепідпорядкування чисельних непрофільних структур, включно з соціальними (навчальні заклади, лікарні та ін.).

На другому етапі реформ (2003-2006рр.) було усунуто перехресне субсидіювання пасажирських перевезень за рахунок вантажних. Створено більше 40 дочірніх підприємств для перевезення контейнерів, транспортних засобів, рефрижераторних послуг, обслуговування рухомого складу, виробництва запчастин, тощо. Також прийнята низка нормативно-правових актів для недискримінаційного доступу приватних інвесторів у сферу вантажних вагонів. Такі заходи дали стимул до розвитку «вагонобудівників», тобто логістичних компаній, що володіли чи орендували вагони та надавали експедиторські послуги.

Третій етап (2006-2010рр.) охарактеризувався подальшою лібералізацією законодавства. Весь вагонний парк, що належав РЖД було передано двом дочірнім компаніям – «Перша вантажна компанія» та «Друга вантажна компанія». Створена Федеральна пасажирська компанія у сегменті перевезення пасажирів на великі відстані.

У 2014 році опубліковано «План розвитку конкуренції в залізничному транспорті», головною метою якого є впровадження конкуренції на ринку пасажирських перевезень.

Однак далі вантажних перевезень, в питанні лібералізації ринку, східний сусід суттєво не просунувся. Водночас варто зауважити, що уряд РФ виділяє колосальні кошти на підтримку та реформування залізничного транспорту. Так до 2025 року РЖД планує закупити 3730 нових пасажирських вагонів, загальною вартістю 3,8 млрд.$ та 13 високошвидкісних поїздів на суму 1,3 млрд. $.

Казахстан

Реформизалізниці розпочалися в 1997 році з об’єднання трьох  окремих регіональних управлінь в інтегровану національну залізничну організацію – КТЗ. У 2001р. уряд Казахстану схвалив велику програму реструктуризації. Хоча перший та другий етап (2001-2006рр.) передбачали російську модель реформ,третій етап був ближчий до структури галузі країн ЄС. На перших двох етапах створено компанії з послуг тяги та вагонного парку. Третій етап реформ дозволив відокремити комерційну складову залізниці від політичних та регуляторних функцій. Також було виокремлено управління інфраструктурою, експлуатацію пасажирських потягів та вантажні перевезення в окремі акціонерні товариства, що є дочірніми підприємствами холдингової компанії КТЗ. Реформа залізниці передбачала інші основні зрушення, включаючи запровадження модернізованого обліку та методів управління інформацією, приватизацію непрофільних активів (включно з обслуговуванням колії та рухомого складу) та соціальних об’єктів. До позитивних реформ можна віднести створення трьох зон міжнародної торгівлі. Зокрема, це дозволило побудувати заводи з будівництва рухомого складу та забезпечити країну сучасними локомотивами General Electric  та Alstom.

Інші колишні країни СРСР

В Узбекистані в 1997 році був створений комітет з реформування залізниць і був опублікований план реформ урядом (за підтримки Азіатського банку розвитку). План передбачав аутсорсинг непрофільної діяльності та припинення внутрішнього перехресного субсидування. Хоча цього не було зроблено, планувалися заходи до розвитку конкуренції. Передбачалася російська модель реформування залізниці. Національний державний залізничний оператор Узбекистон Темір Улларі було перетворено в акціонерне товариство зі 100 відсотками державної власності. Кілька підрозділи товариства були перетворені в акціонерні товариства, включаючи товариства для контейнерних перевезень, рефрижераторні  перевезення, пасажирські перевезення та ремонт вагонів. 

У 2007 році уряд Вірменії проводив тендер на модернізацію та експлуатацію Вірменської залізниці. Російська залізниця була єдиним учасником тендеру і створила Південно-Кавказьку залізницю (ЗАТ) як дочірню компанія, яка повністю належить до управління Вірменської залізниці. ЗАТ розпочали модернізацію у 2008 році та були передані в тридцятирічну розширену концесію. Як наслідок, майбутнє структури та діяльність вірменського залізничного сектора, ймовірно, базуватимуться на Російській залізниці.

Азербайджанські залізниці, повністю інтегрований державний монополіст. Відсутні будь-які плани щодо структурних змін. Тарифи на вантажні перевезення частково лібералізовані, на пасажирські перевезення визначає уряд.

У Білорусі Білоруська Чугунка є вертикально інтегрованою державною власністю, яка підпорядковується Міністерству транспорту та зв’язку. Законодавчі органи не передбачають суттєвих реформ у залізничній галузі. На 2011-2015 роки передбачали лише модернізацію галузі у межах існуючої моделі.

Грузинська залізниця (Sakartvelos Rkinigza) – повністю державна залізнична компанія Грузії. В останні роки було кілька спроб реформувати залізничну галузь шляхом приватизації компанії. Наприклад, у 2008 році було оголошено тендер на концесію та п’ять міжнародних організацій висловили намір придбати 100 відсотків акцій та інвестувати в розвиток компанії. Процедура була призупинена Урядом без будь-яких пояснень.

Реформування Української залізниці (УЗ) . Шлях до реформ розпочався у 2006 році. Уряд України схвалив «Концепцію Державної програми реформування залізничного транспорту» з підходом до реформ, аналогічним російським. Хоча реалізацію проекту реформ було відкладено на 2009-2011, вони не реалізовані навіть на кінець 2019року.

Передбачалося три етапи розвитку. На першому етапі (2010-2012 рр.) планувалося відокремлення регуляторної функції уряду від оперативної функції УЗ, а також злиття нинішніх шести регіональних залізниць та інших численних дочірні компанії УЗ в одне вертикально інтегроване державне акціонерне товариство. Законодавча платформа, необхідна для реформування залізничного сектору, була прийнята та набрала чинності в березні 2012 року, вимагаючи від уряду прийняти резолюції про створення нової національної залізничної компанії до червня 2012 року. Це було врешті-решт реалізовано у червні 2014 року та призвело до перетворення компанії в державне публічне акціонерне товариство (2015), згодом в акціонерне товариство АТ «УЗ».

Попри перетворення в акціонерне товариство УЗ так і залишила в своїй структурі 6 регіональних філій.

Другий етап (заплановані строки реалізації 2013-2015 рр.) – впровадження конкуренції на ринку експлуатації рухомого складу. Також передбачалось створення системи управління, перегляд тарифної політики, створення центральних та регіональних відділень управління транспортом, впровадження механізмів фінансового забезпечення пасажирських перевезень, створення правових та організаційних умов вступу приватних операторів пасажирського транспорту до складу ринку, створення регіональних пасажирських операторів, які підпорядковуватимуться місцевим органам управління та багато іншого.

Виконання цього етапу фактично не розпочалося.

На третьому етапі (2016-2019рр.) передбачалося запровадження фінансового механізму для усунення перехресного субсидіювання пасажирських перевезень, сприяння конкуренції на ринку та розвиток логістичних засобів та терміналів.

Поки що плани довкола реформування Укрзаілізниці мають досить нечіткі контури і складно визначити за яким сценарієм розвитку будуть відбуватись зміни. Очевидно, що залізниця України потребує масштабних перетворень і великих інвестиційних програм. Якщо революція УЗ не відбудеться в наступні кілька років, це може мати надто важкі наслідки для економіки країни і можливо навіть доведеться  шукати екстрений вихід із ситуації шляхом приватизації залізниці або залучення великого державного фінансування.

Основні етапи трансформації УЗ

Мабуть найбільшим архаїзмом УЗ є територіальний поділ на залізниці. Це ускладнює систему управління та прийняття рішень, розширює і так немалий управлінський апарат. Логічно було б розпочати реформи з вертикально інтегрованої системи управління. Розмежування УЗ на сфери з конкурентною діяльність та зберегти монополію та державну власність на інфраструктуру. Заплановане створення конкурентного ринку локомотивної тяги, включно з лібералізацією ринку обслуговування локомотивів повинно проходити з відповідним посиленням безпеки руху та запровадженням європейських стандартів вимог до операторів локомотивів.

Створення незалежного органу з ліцензування рухомого складу на відповідність технічним вимогам, безпеці руху, системам централізації, сигналізації та зв’язку також складне і делікатне питання, адже в історії України поки немає успішних прикладів національних регуляторів, до яких би не виникало питань.

Не залежним від державної компанії чи потенційних операторів має бути і розслідування транспортних подій, скарг пасажирів та операторів перевізників. Необхідно забезпечити створення ефективної системи з визначення тарифів за користування інфраструктурою.  Давно назріла реформа диспетчерського апарату, адже доступ приватних вантажних операторів можливий за жорсткого графіку руху, де доступ до інфраструктури буде надано за конкретним графіковим маршрутом. Зараз графік руху є скоріше умовністю та з високою залежністю від людського фактора.

В програмі реформування УЗ не передбачено розвитку високошвидкісного руху. Можливим варіантом може бути концесія, коли на конкурсній основі іноземному капіталу буде надано можливість побудови з нуля високошвидкісної інфраструктури на території України. Як приклад, швидкісний рух у Китаї. Для кращої інтеграції з європейською системою залізниць можливе створення інфраструктури та використання рухомого складу з європейською шириною колії. Щодо реформи інфраструктури, то необхідне збільшення швидкості руху вантажних потягів до 120км/год та пасажирських до 140-300 км/год. Нагальною є потреба модернізації верхньої будови колії, відмова від застарілих рейок Р65, системи сигналізації та зв’язку.  

Словом, Укрзалізниці потрібне повне перезавантаження у рекордні строки. І єдиним вирішенням цієї проблеми є рішучість та прозорість змін і пошук оптимальних рішень складних питань. Адже ні Укрзалізниця, ні держава, зараз не здатні забезпечити настільки колосальні інвестиції в інфраструктуру. Залучення ж інвесторів потребує виваженості та загальнодержавної стратегії, аби такі інвестиції були вигідними всім сторонам і сприяли розвитку залізниці і економіки країни.